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每经记者 唐俊 淡忠奎 每经编辑 卢祥勇 刘艳美
因为一则公告，济南平阴县陷入“卖天”争议。
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11月26日，济南公共资源交易中心官网发布《平阴县低空经济特许经营权出让项目中标公告》，信息显示，平阴县将出让低空经济30年特许经营权，项目招标人为平阴县发展和改革局，中标单位为山东金宇通用航空有限公司，中标金额9.24亿元。
根据公告，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务。
在业内人士看来，“这种模式是全国首例”，但“低空经济特许经营权”涉及面很广，后续如何操作还有待观察。
令外界好奇的是：这一出让举动算不算“卖天”？“天空”到底能不能卖？全国“首例”又为何发生在平阴县？
“卖天”可行吗？
关于低空经济特许经营权转让项目，平阴县暂未公开说明具体情况。
11月27日，城叔多次拨打中标公告上的电话，均无人接听。项目招标人平阴县发展和改革局工作人员则透露，县里已经成立针对该事件的工作小组，具体情况由工作小组负责介绍。
随后，城叔联系到该工作小组人员，对方没有介绍项目的具体情况，称近期会组织专业人士接受集中采访。
目前，济南公共资源交易中心官网上已经搜索不到相关公告。
天眼查App显示，该项目中标企业山东金宇通用航空有限公司由平阴县财政局全资控股，注册资本2亿元，暂无实缴资本。该公司于今年11月5日注册成立，而同一天，平阴县招标公告才发布。
此前，有业内人士在接受媒体采访时谈到，“平阴县低空经济特许经营权出让项目是地方对低空经济的积极探索。国家鼓励形成要素流通的大市场，天、地要素的流通可以为行业注入新的动能”。
不过，多位专家学者、观察人士在与城叔交流时，基本都对该项目表达了谨慎态度。
民航专家、北京仲裁委员会仲裁员刁伟民指出，低空经济目前最大的瓶颈是空域管理使用问题，包括飞行的垂直和平行距离是多少，有人机和无人机的不同要求等，整体上仍在等待规则细化。“空域资源是国家所有，归中央统一管理，地方并无权力转让空域使用权。”刁伟民说。
值得注意的是，平阴县出让的是“低空经济特许经营权”，并未明确说明是转让空域使用权。尽管如此，刁伟民认为，即使是做低空项目运营，也需要空域作为载体。
广东省交通运输协会智库专家韩涛同样认为，空域是国家事权，不是地方事权，地方政府没有权力出让空域，所以平阴县实际上是用低空经济特许经营权的方式把整个县的空域“圈住”。
2023年11月，国家空管委出台《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，该条例目前还未正式实施。意见稿中提到：
空域是国家重要战略资源，属于国家所有。空域资源所有权由国家空中交通管理领导机构代表国家行使。
国家保障空域资源的合理开发利用，禁止任何单位或者个人侵占、破坏空域资源或者干扰空域管理活动。
在韩涛看来，低空空域一定要有管理，但难以实现低空空域市场化，目前就连民航使用的高空空域也没有实现市场化。
平阴县的招标公告没有明确说明特许经营权的具体内容，不过该中标公司的经营范围覆盖面非常广，包括通用航空服务；民用机场运营；飞行训练；商业非运输、私用大型航空器运营人、航空器代管人运行业务；旅游业务；民用航空器驾驶员培训；城市配送运输服务；民用航空器维修；民用航空维修人员培训；检验检测服务；测绘服务等。
中国民航大学临空经济研究中心主任曹允春告诉城叔，该项目特许经营权范围可能非常广，这其中就涉及到安全，特别是飞行器在空中的安全，一个运营公司难以负责整个空域的安全问题。
真是为“化债”？
在此之前，平阴以“玫瑰”和“阿胶”闻名，经济体量较小。今年前三季度，济南GDP为9675.1亿元，同比增长5.4%，同期平阴GDP为198.8亿元，增速与济南全市持平，在15个区县（功能区）中排名倒数第五。
图片来源：济南统计局
此前，有不少声音将平阴此次低空经济特许经营权转让与地方化债联系起来。从其财政情况来看，跟许多县城一样，平阴正遭遇财政收入下滑的困境。
前三季度，平阴县一般公共预算收入20.8亿元，同比下跌4.8%；地域税收20.4亿元，同比下跌13.8%。另外，截至2023年底，平阴县政府债务余额64.47亿元，其中一般债务余额14.39亿元，专项债务余额50.08亿元，政府债务率达到123.59%。按照财政部划分的地方债务风险等级，平阴县处于黄色区间（120%=<债务率<200%），但低于济南全市和山东全省，债务压力不算太大。
在韩涛看来，“县政府可能是想走市场化的运营模式，但从结果看，实际上是‘左手倒右手’，9个多亿实际上是自己给自己倒的。”他认为，这对提高财政收入并没有直接帮助，除非后期通过这个平台带来很多企业，把产业做起来。
在他看来，当地可能是希望借此在低空经济领域抢占先机，以平台公司来招商引资、对接企业，但这一公司“能够对外输出什么”尚不清晰。
实际上，平阴不乏低空经济产业基础，而且是济南角逐低空赛道的重点区域。
2001年启动建设的平阴榆山机场是华东地区建设较早的通用机场。不久前，《济南市低空经济高质量发展实施方案》明确提出，到2027年，引育低空产业链相关企业200家以上，产业规模达到200亿元。其中强调，“加快莱芜雪野通用机场和平阴榆山机场改扩建工程”。
与此同时，平阴孝直通用机场（军民和用机场）已经入驻山东琦泉通用航空有限公司、深圳中航智飞科技有限公司及辽宁辽河通航公司等企业，开展航空摄影业务、无人机组装试飞、农林飞防等业务。
在低空经济发展初期，各地政府和企业都已经形成一个重要共识——场景牵引，尤其是打造成熟、高频的场景，对跑通低空经济商业闭环尤为关键。在济南的低空经济布局中，也强调“坚持以应用领发展之向”，探索空地一体化智慧警务系统、管线常态化巡查、应急救援等场景，而坐拥两座B类通用机场的平阴，自然是布局的重点。
今年以来，平阴县政府和时代低空（山东）产业发展有限公司合作成立济南低空产业示范基地，还与南京航空航天大学共同打造济南低空物流运营示范中心。从两个“示范”而言，平阴已然冲锋在济南低空前线。
当然，能否真正在低空经济场景建设上引领济南，打造出低空经济产业集群，平阴还面临资金、技术、人才等更多维度的考验。“特别是下游这些应用场景需要市场化的企业参与；要创新和竞争，上游研发和制造也需要一些高精尖的企业去推动，高端人才愿不愿意去，可能就需要相应的政策引导。”韩涛说。
记者|唐俊 淡忠奎 编辑|卢祥勇 刘艳美 杜恒峰
校对|程鹏
封面图来源：每经记者 张建 摄（图文无关）
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